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          探索:新村民融村的行動方案

          日期:2023-07-27 13:50:07 來源:

          實施“新村民”融村,探索鄉村人才振興新模式。這是2020年1月16日,成都市人民政府信息公開平臺上發布的一條資訊。在這之前的十年里,愿鄉團隊一直圍繞“新村民融村行動”,探索城鄉人的雙向流動的解決方案。

          從2020年年初開始,愿鄉公司啟動了以秦家廟為起點的“新村民融村計劃”實踐探索,正式以“允許村集體經濟組織外部成員(新村民),通過資格審定、鄉村投資、鄉村服務等方式獲得村集體經濟組織成員所擁有的部分村民權益的‘新村民’融村試點”。

          愿鄉團隊——一家位于成都市郫都區的村鎮產業運營服務商,曾參與了四川首宗村集體經營性建設用地入市掛拍,成功開發了戰旗村五季香境項目、惠里美食街;與古堰社區、青杠樹村集體共同成立了運營平臺公司,并長期服務于農村集體經濟發展。

           

          【1】深水區最深處的創新

          新村民融村改革之于秦家廟村的社會經濟發展,可有助于壯大農村集體經濟,為秦家廟村的人才振興發展增添人才活力的作用。

          為了探索新的人才引育模式,愿鄉團隊旗下的四川邁高旅游公司在鎮領導的支持下,與秦家廟村集體組織,經村民大會表決通過,簽訂了新村民融村實施方案,并搭建了雙方運營與治理協作分工的機制。在愿鄉團隊的融村服務指導下,村集體成立了評審機構、新村民領導工作小組和相關融村服務平臺。

          目前愿鄉團隊已協同秦家廟村級組織,完成了23畝多的村閑置林盤騰退,并已完成專家院和產業院的設計、前期施工建設與部分院落的封頂工作。其中的產業院占地13.8畝,專家院占地9.2畝。

          相比建產業新居,把新村民融村的改革實施路徑想清楚,想明白、落扎實,才是核心。為了項目的實施落地,在愿鄉團隊的服務下,村上分別成立了新村民融村工作委員會、新村民融村資格評審小組,還編制及修訂完善了《秦家廟村新村民融村計劃》《秦家廟融村新村民資格認定辦法》和《秦家廟村民委員會自治章程》等文件。

          新村民融村改革試點是一個雙向互融的模式,既然有融進機制與服務體系,就有相對應的融退機制與服務體系。圍繞老村民退出,愿鄉團隊已編制出了如《老村民經營權退出方式說明書》《老村民集體分配權退出內容說明書》《老村民退出資源管理辦法》《老村民退出資源利用方式》等相關文案。

           

          【2】新村民融入,老村民退出

          實現“人”這個最核心要素的城鄉雙向有序流動,是城鄉融合發展的重點。秦家廟村的融村行動實踐探索,主要是圍繞新村民的融入和老村民的退出所展開的。要實現這方面的突破,首先要解決的問題是:尋找到一條城鄉融合理念的實踐路徑,制定一套新村民融入村集體的工作流程,建立一個新村民融入和老村民退出的雙重保障機制,持續提升村級治理能力和不斷完善村民自治章程。

          問題:請問“新村民融村行動”和“愿鄉融城鄉”之間是一種什么關系?

          高超:“新村民融村行動”是“愿鄉融城鄉”的一個重要組成部分。就秦家廟村的案例而言,重點落地的是“新村民融村”服務板塊,目前還未過多涉及“老村民融城”“融入與退出關系與結構平衡服務體系方案”等整個城鄉人員流動的服務內容。

          因此,在秦家廟村的案例上,我們對外重點突出的是“新村民融村”。這是由項目落地所在村的具體情況決定的。

          不過,伴隨秦家廟村項目的逐漸深入,就會有序過渡到“愿鄉融城鄉”的整個服務體系上來。隨著新村民部分資格權的獲得,如何為新村民的資源投入和相關財產權益提供更有效的保障,將會成為重中之重。

          有了融入保障作后盾,新村民才放心。反過來,老村民資源退出,也要充分給老村民提供相對等的融退保障,一定不能讓村民在這個過程中吃虧。

          圍繞這個原則,為融入和退出的雙方都提供行之有效的機制和保障,是一次以村集體組織為支撐點的城鄉互融機制和雙重保障體制服務的創新。

          問題:目前人才下鄉和新村民融入鄉村的最大問題是什么呢?

          高超:從政府和鄉村角度來看,他們更感興趣的還是招商引資做產業。這樣做,無論對鄉村發展的拉動還是增加村集體和村民收入,都有著立竿見影的效果。然而,問題是他們把錢投到鄉村圖的是什么呢,有沒有前途,風險大不大,這些都是問題。

          所以,我認為人才的流動不能只是自己一廂情愿、千方百計地只盯招商、投資和產業。要把巢筑好,還要把鳳凰引來,投資和產業就會變成一件自然而然的事情。這里的“巢”是什么,就是機制和保障。沒有能夠真正吸引產業資本的機制和保障,鳳凰是不會來的。

          我們總不能招引一些只是打著做產業的幌子,私底下只會鉆政策空子和投機取巧的工商資本下鄉吧。

          因此,還是要把專注點放在“人才”這個最核心要素上。讓人的要素充分并有效流動起來。對于秦家廟的新村民融村行動,招募到了對的人,并給予其相關投入形成的權益以充分的制度保障,能夠把這點做好,比什么都重要。當然,我們也知道,想把這個做好,涉及鄉村治理深度改革的問題,是非常難的。

          問題:對于城鄉要素雙向有序流動,應該如何理解?

          高超:2019年12月19日,國家發展改革委、中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部、公安部等十八部門聯合印發《國家城鄉融合發展試驗區改革方案》,并公布11個國家城鄉融合發展試驗區名單。

          該方案中,在“試驗任務”部分,可先行先試的“第一個任務”原文表述如下:建立城鄉有序流動的人口遷徙制度。全面放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制,健全農業轉移人口市民化成本分擔機制。建立人才加入鄉村制度,允許符合條件的返鄉就業創業人員在原籍地或就業創業地落戶。

          而所謂“城鄉要素有序流動”中的“要素”主要指勞動力、土地、資本、技術、信息等生產要素。其中,“人”作為最核心要素,在城鄉雙向流動中,一直存在各種制度性梗阻。

          秦家廟村新村民融村行動,圍繞新村民融入做的一系列流程、機制和相關門檻,就是為了預防出現“無序現象”。而我們為了新村民融入向村集體組織提供的一系列相關創意產品和保障服務,就是確保“融入”的一顆定心丸。

          問題:人的要素雙向有序流動,老村民退出應該是最難的吧?

          高超:是的。

          每一個背井離鄉的村民不會都去一個城市,大家天南海北去到哪兒的都有。即便他們想融城做新市民,各自的訴求也會不一樣。

          基于各自不同原因,有人想融入一線城市,有人只想在其所在地市做新市民,有的人只想有保障性住房和收入,有的老人去世后希望子女繼承父母在村集體的權益。

          因此,每個家庭的融城動機和原因都是不一樣的。村集體組織所能做的,就是根據有條件融城的村民退出的資源,通過村內做好對價市場的方式,給村民爭取更多的融城資金保障和集體更多盈余。

          老村民退出需要村集體組織承擔起組織義務,即在幫助村民融城的同時,確保融城新市民是他的真實意愿和工作生活需要,而不僅僅是為了獲得一筆退出補償。

          因此,需要強調村集體組織做老村民退出的時候,不能把不具備城市生活能力的家庭送入城市。

           

          【3】融村的流程,融入的類型

          問題:秦家廟村新村民融村有哪些標準,具體融入的程序是怎樣的?

          高超:“融村”是一個過程,不是一句話就能定的事。既然是“融村”,就要根據本村的發展需要和想要引入的人才、產業和服務設定標準與門檻。

          當有了已形成文字且較為規范的標準和門檻后,還有一個融入程序的問題。這個要根據村民自治章程,依法依規地設計程序,并編制好相應流程機制規范和文本資料。

          融入流程具體可分五個階段:一是根據提供的申請程序說明和申請資料,填寫融村申請;二是新村民融村領導工作小組對新村民融村資料進行初審,以初步判斷哪些人符合融村要求;三是經過一段時間的駐村服務,對符合要求的新村民,通過村民代表大會進行表決通過;四是對表決通過的新村民名單進行公示;最后一個環節是簽訂融村協議,并由村集體組織向新村民頒發新村民資格證書。

          為確保新村民融村的順利推進,除了需要把新村民融村過程中需要的流程、機制及相應文本資料設計與編寫好,還要圍繞新村民的責權利,制定相關融村協議、服務協議和管理細則,如《集體土地有償使用協議》《新村民融村服務協議》《新村民經營權委托協議》等。

          也就是說,愿鄉的“新村民融村項目”須由村集體組織頒發給新村民的資格證,是一個實實在在、沉甸甸的證書。

          問題:新村民獲得了新村民資格證書后,要不要給村上交錢,錢交給誰?

          高超:首先我要強調的是,肯定是有償的,但這不是重點。重點是,通過新村民融村這件事,可以推動村莊閑置資源的活化,實現村莊產業發展、組織和人才振興。對于秦家廟村的新村民融村探索,這才是它的價值意義所在。

          為了有效推動新村民融村,我們將新村民做了四個類型的劃分,分別為:榮譽新村民、產業新村民、生活新村民和田園新村民。榮譽新村民多指能為村莊發展提供智力支持的人才,扮演著秦家廟村鄉村振興發展顧問的角色。產業新村民是那些希望在秦家廟村投資做鄉村產業的人,我們建的產業型的鄉村院子就是為他們營建的,而專家院的主要服務對象是生活新村民(以生活為主,希望長期居住在鄉村的外來村民)。我們這里所說的“專家”,主要是指擁有如醫療、體育、文藝、教育等技能的人或機構。這部分人會很少,但卻是未來更有含金量的新鄉賢。

          田園新村民主要是固定、長期購買村上的農特產品,或租村上的一小塊地、幾分田,平時空閑時自種,或請村民貸種,以購買放心的綠色生態農產品為主的市民和企業。

          不同的新村民有不同的融村需求,而不同的需求應有與其需求相對應的新村民類型。在秦家廟村,其村集體組織會根據愿鄉團隊提供的服務,同不同類型的新村民簽訂不同的《新村民融村協議》。

          無論是村上的農副產品,還是正在營建的產業和專家院子,新村民都是需要有償使用的。只是相比之前的鄉村產業發展,我們的新村民融村行動探索,更突出了農村集體組織的作用,有了更精準的人才和產業招引與管理,更有效的村民權利釋放和情感聯結。

           

          【4】老村民退出的保障機制

          問題:老村民退出是要讓村上的原住民退出農地和自家房屋院落嗎?權益和資產是全退還是部分退出?什么人能退出,什么人不能退出?

          高超:老村民退出是和新村民進入相對應的關系。

          有新村民融入,也會有老村民退出。對一些資源條件好的村莊,想融進來的人自然就多,想退出去的人自然也不會太多。對那些條件特別不好的村莊,不一定會有人愿意進來。

          這些地方可能要以退出為主,增加村民的人均資產占有量,可能需要政策性和市場性資金結合才能完成。

          老村民退出到底“退出”什么呢?愿鄉在秦家廟村踐行與探索的融村行動,既有新村民融村成為新村民,也有老村民融城成為新市民。這里的“退出”主要是指村民退出對農地的承包經營權、宅基地和院落房屋的資格權、使用權和財產權。

          另外,經過對農村集體組織成員資格權的權利分解,可以退出的權益包括村民資格權的部分權益,如選舉權、被選舉權、監督權,只是集體財產收益分配權,還有相關的保障和福利等,是需要慎之又慎的,因為那些權益本質是村民的生存權和發展權。

          至于誰能退,誰不能退,具體怎么退,是全退還是部分退,關于這些方面,愿鄉在秦家廟村新村民融村服務項目中都有相關文字性說明。對那些符合退出條件的老村民,在具體退出過程中主要遵循的原則是自愿自主,公平有償。

          問題:老村民退出農村集體組織成員的資格權后,村集體組織對他們主要有哪些保障機制?

          高超:資格權下面有實實在在的權益,村民最看重的,是生產資料和生活資料的權益。這些權益對那些有能力且已融入城市的村民,可能已沒那么重要了。

          然而,對村內多數想融入城市,但還并不能短時間內完全融入城市的村民來說,這個權益將是其融城失敗后,或融城過程中遭遇風險的最后保障。

          因此,對擁有村域治權的農村集體組織,要對老村民退出的安全性負有一定的責任。就是村集體組織要對想退出的村民有一套甄別和預警機制,即對個別想退出但能力和家庭條件都不允許的農戶,設置退出門檻和相應的建議預案,給予勸阻和引導。

          對那些已經融城和有能力融城的村民,村集體可根據愿鄉團隊提供的服務,對其退出的資源和相關權益,根據專業評估和村內市場情況,給予其公平合理的價格保底補償加溢價利益共享。

          有了這部分收益,相信會對村上能力還行,只是囿于資金壓力而無法更好融城的一些村民,起到“助其一臂之力”與更安全有序融城的效果。

          問題:秦家廟村老村民融退分幾種類型?

          高超:老村民融退分兩種:一是退出村集體經濟組織,成為新市民;二是只退出資源,或退出部分資源,其家庭并不想退出所在村的集體組織。以第一種為主,兼顧第二種。因為秦家廟村的經濟發展相對較好,村民富裕程度要高一些。

          至于別的村需要怎樣,這個要因地因村而異,需要具體問題具體分析,因地制宜、精準施策。老村民退出的融退機制和具體應用方法,并不是一成不變的萬能藥。原則是不變的,要安全、有序、有益、共贏。

          對于一些融城成本高和村域資源相對較好的村,為了提高村上資源的使用效率,增加村民的資產性收益,村集體組織還可以通過建村上養老院和公租房的形式,節余出更多能夠市場對價的經營性資源。

          這樣不僅能夠壯大農村集體經濟,還能讓部分能力相對較弱的村民和失敗的融城村民,不出村就能就地融城,享受到更多和城里人一樣的福利和保障。

           

          【5】融村是強化村莊治理的抓手

          問題:新村民融村行動與你們之前做的那個民宿和新村民融村有關系嗎?

          高超:“新村民融村”產品在2019年初時就已和秦家廟村達成合作協議。圍繞產品可行性、設計依據、落地方式、服務流程等,我們做了一年多的針對性服務工作。

          在圍繞鄉村振興的人才振興板塊做實踐探索過程中,當時我正在推進秦家廟村的新村民融村工作,同時還在另一個村以個人名義做了一個另類探索。

          當時找到了一塊占地不到五畝的閑置林盤。為了項目更順利落地,我跟村上開出了兩個條件:一是這件事必須要由村民代表大會決議通過,二是合作雙方共同建立項目公司。

          圍繞如何與該村集體組織、村民展開更好合作,我們始終秉持著公平公開的原則,懷著不讓村集體組織和村民吃虧的原則。盡管這個項目和新村民融村不太一樣,我覺得也是對村民自治權利歸回和治理能力強化的一次有益探索。

          問題:你們在秦家廟村的新村民融村行動,對完善村民自治和提升鄉村治理能力,主要有哪些推動作用?

          高超:我們在秦家廟村做的這個服務項目,是以資源活化為出發點,是圍繞村資源更規范的有效對價做的一個服務升級。從根本上說,這也是通過市場運營的方式,幫助村集體組織完善和強化其自治效能。

          村集體組織是村黨組織領導下更好地為全體村民提供服務的一個組織。從村民中來到村民中去,全心全意為村民的需求和利益而服務,是農級組織工作的核心。

          鄉村治理有效的標志是什么?一要讓村莊社會經濟獲得全面發展,為村民創造更多的增收機會;二要加強村集體組織的市場能力建設,并在這個過程中充分利用村民自治,從維護村民利益的中心出發,加強集體組織治理能力提升。

          問題:秦家廟村的新村民融村項目,在實際的工作中,具體是如何體現協同村集體組織完善自治和提升治理的?

          高超:這是一個非常具體的問題,下面我結合我們的實際工作詳細來說一說。

          在具體的推進中,最難的不是流程怎么做,程序如何設計,服務與合作內容如何分工。而是把做這件事的整個大邏輯要想通想透,要確保大方向不能有任何問題。因為這是愿鄉團隊帶有探索性的一個服務產品,主要突出的是地方政府對農村集體組織自治權利的尊重,是一個社會倫理問題。

          為了研發出這款服務產品,愿鄉團隊從2017年開始,用了十幾個人,花了四五年時間才基本把這件事搞定。

          第二個難點是圍繞整個融村流程的一系列各種文稿的編制。這是個細活,在每一個文稿的編制過程中,既要有詳細的執行說明,還要有充分的法律法規依據。

          圍繞新村民融村和老村民退出,僅各種說明書、相關協議、工作辦法指南,我們團隊結合秦家廟村的實際情況,前后大約編輯了有近百份文本和模板。正因為有了這些文稿的支撐,才使得整個項目每一個環節的落地推進,都能做到有的放矢、有備而戰。

          而整個“新村民融村行動”工作,也正是因為有了我們團隊的精心準備和精準賦能,才打消了村集體組織在項目落地過程中的很多疑慮,提高了他們在組織和動員村民中的工作質量和效率。同時通過落地實施“融村行動”這件事,也在很大程度上提高了秦家廟村的村集體組織在村民心中的號召力和公信力。

          問題:新村民融村,表面看融的是人,實則是融進村莊的新的發展機會??梢赃@樣理解嗎?

          高超:是的。新村民融村行動,是以人才招引和人才進村為切入點的。

          通過一套規范的流程機制,讓老村民從心底生發出不再把新村民當外來戶看的心里隔閡。同時,作為村集體組織新成員,會被村集體組織和老村民把其當自己人對待。如此,才能讓新村民產生一種被接納的歸屬感和榮譽感。他們的心在村里定了,村莊新的發展機會也就隨之而來了。

          在融村過程中,新村民想要成為真正意義上的村民,需要一個較長的融入時間。這種心理障礙的突破和相關權益的保障,需要愿鄉團隊為新村民在村上投資和做產業提供信心支撐。當三者的需求開始走在一起的時候,我相信很多看起來很難做成甚至無解的事情,就會變得容易很多、簡單很多。

          以上內容摘選自《新型農村集體經濟振興之路》一書

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